前言

当下，在建设环境友好型和资源节约型社会的要求下，基础设施完善与否直接引导着城市的盛衰轨迹，而作为城镇基础设施重要组成部分的环境污染处理设施之一，城镇污水处理厂的建设也受到政府的格外重视。据统计，截至2014年3月底全国城镇累计建成污水处理厂3622座，污水处理能力达到了14265万立方米/日，随之而来的污泥产生量为11.4万吨/日。而在投资上，污泥处理处置的投资却仅占污水处理厂总投资的20%，甚至有些污水处理厂为了节约成本，闲置已建好的污泥处理车间。如何激活污泥处理处置行业的快速发展已成为当今中国城市之困。

2008年，国家为应对国际金融危机制定了“四万亿”投资计划，这一举措虽解决了燃眉之急，但由此带来的严重的“副作用”也使得多数地方政府不得不因为筹集相应的配套资金，背负起了沉重的债务负担。此外，传统的污泥处置商业模式又具有政企不分，效率低下、管理粗放等问题，在种种不利的形势下，污泥处理处置项目往往“被迫”滞缓，巨大的资金缺口更已成为污泥处理处置行业发展的瓶颈。

因此，如何创造更好的投融资环境，吸引各类资本参与到市政基础设施公共项目，特别是污泥处理处置项目的建设和运营中来，提高相应的运行效率与管理水平，就成为了污泥处置行业发展的当务之急。笔者就此对污泥处置行业的现状以及有关项目的经验和教训进行了一些初步的梳理和分析，希望能够为污泥行业未来的发展提供出一些有价值的建议。

污泥处理处置行业现状

污泥危机

近30年来，随着工农业生产的不断发展，加之人口基数庞大，城市污水排放量与日俱增，副产物污泥的产生速度也日益增长。令人担忧的是，污泥处理处置的速度却远远落后于污泥的产生量，并且这种情况不仅仅出现在缺乏资金的小城镇或者偏远地区，经济发达地区也是如此。以北京为例，目前运营的污泥处置设施仅7座，处理处置技术包括污泥热干化、钙化调理、堆肥、焚烧等，但年处置能力仅84万吨，而2010年北京市年产污泥量已达到135万吨，可见，只有不足65%的污泥进行了有效的无害化、资源化利用，其余污泥仅进行了简单的转运填埋，缺乏有效的最终处置。巨大的处理负荷使得“污泥围城”愈演愈烈。

投资计划与资金来源

2012年4月19日，国务院办公厅印发的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》中提到，规划投资全国城镇污水处理及再生利用设施建设近4300亿元，其中污泥处理处置设施建设投资347亿元，从某种角度来看，政府的重视力度意味着污泥处置行业有望开创环保产业新商机。

长期以来，地方政府是污泥处理设施的建设和运行责任主体，但由于国家财政补助少，污泥处理收费制度匮乏，地方政府在面对污泥处理处置行业持续大规模的投资建设需求时，资金缺口往往又使其力不从心。2011年国家发改委资源节约和环境保护司颁布了《关于进一步加强污泥处理处置工作组织实施示范项目的通知》，其中明确指出地方政府应加快提出融资策略和保障措施，以确保污泥处理处置设施建设顺利进行。这一政策的颁布最终使得地方政府在肩负着政治和社会双重压力的同时，不得不开始尝试引入社会资金，从而缓解设施建设过程中巨大的资金缺口。

收费制度

早在2009年，住建部、环保部和科技部三家联合颁布的《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》中就已明确指出，污水处理费应包括污泥处理处置运营成本，但截至目前，我国还没有针对污泥处理处置收费的详细规定。虽然各地正逐渐落实阶梯性水价制度的实施，但仅靠水价的额外支付和少量的政府补贴，还是无法覆盖污水处理及官网维护以外的污泥处理费用。据业界测算，污泥处置费用折算到污水处理费中的成本是0.1-0.5元/吨，即污水处理费中应含有0.1-0.5元的污泥处置费用，但部分城市规定的污泥处理处置费用的征收标准却非常低，如广州、广西等地区出台规定，每吨水费中只收取5分钱用于污泥处理处置，甚至大部分地方政府对于征收污水处理费仍举步维艰。

按照业内专家的计算，如果水价中增加2毛钱用于污泥处理费，污泥处理产业会达到井喷状态。但如何落实污泥处理费用征收，这仍然需要政府逐步完善收费方式，建立合理的收费标准才可实现。

主要工艺及运行现状

2012年4月，国务院办公厅下达的关于污水处理设施建设规划中曾推荐厌氧消化、好氧发酵、污泥干化焚烧等几种主要工艺，但在实际运用中，这些工艺路线均存在着一些问题，并没有一种工艺可以完全符合污泥处理处置的技术要求。除此之外，污泥企业普遍缺乏清晰的商业模式和稳定的盈利能力，也直接导致了投资方对污泥处理行业的止步不前。因此，工艺成熟度的欠缺以及商业成本的高企成为了制约我国污泥处理处置产业投融资发展的瓶颈。

好氧堆肥

污泥堆肥是在一定条件下通过微生物的作用，使污泥不断被降解和稳定，并生产出一种适宜于土地利用的产品的过程。该技术最具吸引力的特征之一就是处理之后的污泥具有较大市场，但由于中国工业污水和生活污水长期混同处理，污泥中普遍含有大量重金属，导致这些处理过的“有机肥”被农业部禁止进入农田，若想实现最初的处置目标，就需要付出更高的成本来面对重金属、病原菌的污染风险。

故在这种情况下，好氧技术开始逐渐背离了低成本、高效率的原始价值，逐渐朝着工艺复杂化、投资扩大化的高成本运行方式转变。

案例：北京城市污泥无害化农用示范工程(北京庞各庄污泥堆肥项目)

北京排水集团大兴庞各庄污泥堆肥处置厂是由北京城市排水集团和中国机械科学研究院等单位投资组建的项目公司——北京汉新源科技发展有限公司承建，是1999年度的国债项目。自2010年二次改造后，采用ENS工艺替换掉传统机械翻抛工艺，扩建规模为300吨/日。此后主要处理清河污水厂的部分湿污泥及吴家村、卢沟桥污水处理厂的污泥，堆肥后的最终产品考虑用作改良废弃矿山和沙化土壤。运行成本为每吨158-211元。

虽然该项目属政府全额投资项目，从一定程度上为运行单位减轻了资金压力，但由于技术陈旧，工艺落后，后期的日处理能力完全没有达到预设初始标准。土地和能源浪费严重，异味也对周围环境造成了二次污染，因此该项目缺乏推广复制的意义。

焚烧

焚烧是污泥处置的常用技术路线之一，由于废弃物焚烧后会产生烟气，故对于污泥焚烧业来说，在合格的烟气处理保障下，克服成本的制约自然成为了头等大事。但事实上，既能保障处置末端的环境安全性，又能兼顾高出普通工艺2-4倍的成本投入，还能够达到处置规模，这已颇具难度。此外，如若选择了干化等附属工艺过程，还需额外考虑能耗及设备磨损等实际问题。污泥焚烧业市场的前景看似一片光明，一段时间内却仍然缺乏具有投资吸引力的商业模式。

案例：上海市石洞口城市污水处理厂污泥处理工程

上海石洞口项目是国内第一个实施并运行的进口污泥干化焚烧项目。项目以北京金州工程有限公司为牵头人的联合总承包方中标，并于2004年9月27日点火成功。项目引进了国外流化床污泥干化技术，采用了上海金州环境工程技术有限公司开发的污泥干化焚烧处理工艺，日处理脱水污泥(含水率约75%)213吨/日。投资额为8000万元。值得一提的是，该项目承诺在运行过程中，不用辅助燃料，系统可实现热量自平衡。

然而时隔4年后，上海市政工程设计研究总院在国家环保总局召开的一次评审会上发言披露，该项目运行成本为280元，若达到每吨湿泥的含固率18%，仍需补充大约15～30公斤燃煤。这显然未达到项目建设前承诺的“不用辅助燃料，系统可实现热量自平衡”的节能减排目标;并且在2007年8月，该项目的污泥处理处置委托运营单位因非法倾倒3.4万吨污泥遭到曝光查处。在排除技术和项目处理规模问题的情况下，我们不得不对该项目的实际运行成本水平打出一个问号。

厌氧消化

厌氧消化是利用兼性菌和厌氧菌进行厌氧生化反应，分解污泥中有机物质，是实现污泥稳定化非常有效的一种污泥处理工艺。该工艺近几年在国内外发展很快，但若想顺利运行，其中也存在几点困难有待克服：第一，我国剩余污泥有机质含量较低，这点可以考虑掺入厨余或粪便来弥补;第二，我国污泥中较高含量的泥沙对设备磨损严重;第三，沼气净化技术不过关，致使沼气中的H2S设备的腐蚀性，从而严重影响了有效的能源利用;第四，成本投资是厌氧技术运行最大的问题。

总体说来，污泥厌氧消化作为一种中间处理过程，虽然有能源产出，但工艺技术复杂、运行成本昂贵，加之我国污泥成分的特殊性，项目运行的经济效益有待考究。

案例：大连夏家河污泥厌氧消化工程

大连东泰夏家河污泥处理厂是国内第一座以BOT方式建设的污泥处理厂，项目于2007年开建，2009年4月正式投产运行，2009年12月沼气脱碳及天然气并网一次试车成功，日处理城市污泥600吨，项目占地2.47公顷。它可将大连市中心城区污水处理厂产生的脱水污泥进行集中化的厌氧消化处理，沼气经提纯处理后，可日供生物燃气(天然气品质)16500立方米。

该项目可作为污泥资源化的典型案例，环境效益明显。但从经济效益来看，前期投资过高;技术层面来看，处理后的污泥含水率较高，若实现“每年生产6万吨腐殖土，并用于园林绿化营养土”，可能还有些难度，如果进行二次处理，那么后续的脱水、干化势必也要增加运营成本。

如何创造更多的投融资机会

正如数月前山东省环保厅“生态环保大讲堂”上中国光大国际有限公司总经理王天义所言：发达国家看重提高效率，发展中国家则更看重融资。如何获得更多的投融资机会，不仅是污泥处理处置行业发展的瓶颈，也是近年来中央政府关注的重点。2012年4月，国务院办公厅关于印发《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》的通知中明确指出，要积极吸收各类社会资本，促进投资主体与融资渠道的多元化。而作为污水处理业中重要一环的污泥处理处置产业，更需要在以下几方面采取措施，才能够吸引更多的社会资本的进入，促进更加多样化的投资主体与融资渠道的产生。

建立和完善付费机制

改革和完善污泥处理收费制度是污泥处理行业面临的核心问题之一，国家应当建立以污水处理费和污泥处理处置服务费为主，政府财政补贴为辅的综合性污泥处理处置收费机制，制定合理的污泥处理收费标准，真正实现微利保本，科学制定污泥处理收费的市场化机制。

我国目前的现状是污泥处置费尚未开证，污水处理费中又仅少量甚至不包括污泥处理费，政府只委托污水厂处置水，却较少支付污泥处理费，这导致了部分污水处理厂为了节约成本，有意无意间将污泥处理的责任旁置。而从污泥处理公司的角度来看，现阶段污泥处理公司没有稳定、持续的收入来源自然也成为了许多投资者闭门观望的首要原因。

因此，对于污泥处理处置收费机制，应当建立以污水处理费和污泥处理处置费为主，在上述两者不能满足运营服务费需求的情况下，由政府来兜底的收费机制。可喜的是，住建部目前已会同财政部、发改委开始就政府如何补贴兜底污泥处理费用的问题进行会商研究。

加强技术创新，因地制宜选择

中国社科院可持续发展研究中心研究员朱守先认为：在政策相对滞后的情况下，只有技术成熟到一定阶段和水平，相应政策才会出台，并在技术进步的同时，政策不断跟进与完善。从一定层面来看，这就要求污泥处理处置技术应加强发展创新，选择性吸收、消化国际先进技术，选择并“改造”成一条适合自己的技术路线，并加强所选技术的经济适用性。

同时，在污泥处理处置的技术选择上必须遵循因地制宜的基本原则。我国目前应用的几种主要的污泥处置技术并无优劣之分，现有的厌氧消化、好氧发酵、焚烧等技术路线都存在各自的明显利弊，并不存在一种处理成本又低、速度又快、占地面积还小，在减量化、无害化、资源化方面都具有优势的污泥处理技术。因此根据自身情况因地自宜、合理选择技术路线就成为不同地区发展污泥产业的基本原则。2011年4月份住建部、发改委下发的《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南》就指出，“因地制宜是污泥处理处置方案比选决策的基本前提。”针对不同的地域特点、社会经济发展水平、人口规模等条件应采用不同的技术路线。比如对经济高度发展、人口密集、现代农业发达的部分超大城市可优先考虑焚烧和建材综合利用技术路线;对经济不发达、地广人稀的部分县、市，以及现代化大农业发达的地区则可考虑厌氧堆肥土地利用为主导的技术路线。

在各地政府本着因地制宜的原则通过相应的法规和强制性标准，设定适合本地情况的污泥处置路线，进而确定污泥处置的技术路线和相应的公共服务采购成本的情况下，各类资本才有可能愿意且敢于进入污泥产业，污泥产业也才有可能获得快速发展。

完善市场化运营法制

据世界银行统计，从1990-2005年中国基础设施领域中有私营部门参与的项目共有483个，总投资额达725亿美元。而截止到2012年，中国仅PPP项目就大约有1000多个。可见，针对以污泥处置为代表的这类市政基础设施类环保项目而言，引入社会资本是势在必行的。

但是基础设施投融资市场看似火热的现状背后，却是缺乏统一的城市基础设施建设投融资基本法律的尴尬。从法律体系上来说，我国目前尚没有一部统一的投融资法或者城市基础设施建设管理法，现有的城市基础设施建设基本法律、法规散见于《水法》、《公路法》、《消防法》、《城市道路管理条例》等，大量发挥作用的主要是建设部等部委发布的行政规章以及规范性文件;从省、市地方的情况看，由地方权力机关制定的有关城市基础设施建设和投资方面的地方性法规为数很少，由省、市级政府制定的行政规章也普遍为数不多，更多的、在当前起规范性作用的大都属于城市公用事业管理各职能部门制定的规范性文件。规范性文件的层次低，必然影响其权威性和贯彻力度，由于没有统一的城市基础设施建设及投融资制度，无法满足城市基础设施建设多元化的投资结构的需要，各种形式的投资主体的法律地位难以从中获得有效和统一的保护和支持。再加上各地各部门制定的文件从地方、部门利益出发，形成各城市各部门各自为政的局面，影响了我国城市基础设施建设的准入和运行。特别是近期比较热门的公私合营PPP融资，我国对此类融资的现行法规法律层次较低、内容简单，存在立法空白，甚至国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与我国现行法律法规相冲突。

对于投资企业来说，由于目前基础设施投融资领域存在的法规制度缺失、政府权责划分不清、管理效率不高、相关政策、规定落实不到位等问题，使得无论对于民企或是外资，都显得投资风险较高。一个典型的例子是：中国到目前为止还没有正式的法律管理PPP项目，只是通过被称为“36条”的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号)与被称为“新36条”的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)等政策和规定来引导民间资本投入到基础设施建设，因此对于投资企业，特别是民间资本，在法律层面上都显得风险较大。

因此，对于以污泥处置为代表的市政基础设施行业来说，应当尽快建立起有效的投融资行政监管程序以及外部监督机制，完善投资运行机制和标准，并依托科技创新，推动污泥资源化利用示范工程建设，降低市场参与者的交易成本，为污泥处理处置等市政基础设施投资融资的发展提供“制度性”的土壤。