这或许不如突发的灾难那样引人注目，然而，这一切倘若被忽略，也许就是灾难的前兆。

这并非危言耸听。

黄河首曲湿地 杨邦杰 摄

因经济快速发展，短短几十年间，中国数千年来形成的土地利用大格局正发生着变化：大量的城市扩容、高速公路兴建……等等这些都有可能占用大量耕地，中国的粮食生产基也由此发生着变化，而这也正改变着湿地，更多的湿地被开垦成耕地。

这既是粮食生产格局的变化，也是生态布局的变化。在这样的格局中，被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”和“物种的基因库”的湿地，劣势难扳。

有识之士呼吁：要像保卫耕地红线一样保卫湿地红线。

然而，我们问题的起点是：为什么要保护湿地？失去了湿地，人类将会怎样？

杨邦杰现在忧心忡忡。

杨邦杰，全国人大常委、致公党中央副主席，著名的农业专家和生态专家。这些年来，他一直在关注国家的粮食安全与生态安全。湿地是他长期关注的一个重点。

他近期从祁连山调研回来，那里的情况很不乐观：作为敦煌最后一道绿色屏障的西湖国家级自然保护区，66万公顷区域中仅存11.35万公顷湿地，且因水资源匮乏逐年萎缩，库木塔格沙漠正以每年4米的速度向这块湿地逼近。

而位于甘肃省甘南州玛曲县的高寒沼泽湿地，是黄河的天然蓄水池，这块湿地正逐步萎缩并沙化。玛曲县沙化面积达80万亩，并以每年3.1%的速度递增，黄河沿岸已形成220公里的沙化带。

连山地处青藏高原东北的青藏、蒙新、黄土三大高原交界处，跨越甘肃、青海两省；涵养输送着年径流量约158亿立方米的近千条河流，是西北干旱地区最重要的水源地、西北乃至全国重要的生态安全屏障。

那里，也是整个大西北生态最脆弱的地方。

“一边是水源地，另一边又都是沙漠，如果湿地消失了，对西北的生态环境乃至东部的影响都是不可想象的。”杨邦杰说。

这样的情形所释放的信号并不如突发的灾难那样引人注目，然而，这一切倘若被忽略，也许就是灾难之前的信号。

回来之后，杨邦杰很快将调研的情况形成报告，提交给了国务院。

湿地危机

祁连山是中国湿地现状的一个缩影。事实上，整个中国的湿地所面临的形势都不太乐观。

“东北大片的湿地变成了耕地；长三角、珠三角的湿地一直在减少；整个黄河源头、长江源头都在荒漠化；很多湖泊湿地都在消失……”湿地的减少和破坏触目惊心——这是杨邦杰这些年最深刻的感受。

这个表述转化为具体的数据或许更具说服力：

据不完全统计，从上世纪50年代以来，全国湿地开垦面积达1000万公顷，全国沿海滩涂面积已削减过半，黑龙江三江平原的原有沼泽失去近八成，“千湖之省”湖北省的湖泊锐减了2/3，56%以上的红树林丧失。全国各类大小湖泊消失了上千，众多湿地水质逐年恶化，不少湿地生物濒临灭绝，约1/3的天然湿地存在着被改变、丧失的危险。

根据官方的数据描述，中国现存自然或半自然湿地仅占国土面积的3.77%，远低于世界6%的平均水平？，且面积下降的趋势仍未得到有效遏制。

由杨邦杰提供的数据显示，中国有部分国际重要湿地由于缺水而面临着被列入国际《湿地公约》“蒙特勒记录”的风险。一旦被列入，对国家形象的负面影响不言而喻。

但这还远不只是面子问题。

“湿地到底有多重要？湿地消失了很多物种就没了，这个生态系统也不存在了，就这么严重。”云南省林业厅副厅长郭辉军举例，尤其像云南高原湿地生态系统，是相对封闭的生态系统。只能在这个系统里自我循环，带来它的脆弱性，很容易遭到破坏，破坏之后很难恢复。

“像滇池，已经投入了200多个亿，花了很大力气，但真正恢复很困难。”滇池是云贵高原上的重要湿地，近些年滇池环境质量不断恶化，蓝藻事件频发，严重地破坏了滇池湿地的生态功能。从“九五”时期国家就开始投巨资进行滇池“蓝藻”治理，虽然增加了一些人工湿地，但其生态功能显然无法比拟天然湿地。

“湿地是水源地以及维护生物的多样性，这两点是毫无疑问的，所有河流的源头都是一片湿地，生物多样性产生的地方一定是湿地，这么多湿地消失了，影响我们的生存环境那是肯定的。”杨邦杰在调研报告中直言，2010年西南地区遭受的严重旱灾，与该地区湿地受到破坏有直接的关系。

在《中国经济周刊》记者的调查中亦发现：在云南严重旱灾期间，湿地保护较好的地区周围，受干旱影响明显轻微。

杨邦杰呼吁：要像保卫耕地红线一样保卫湿地红线。他认为，保障国家的粮食安全和生态安全，此两者对国家都至关重要。

"开荒”红利下的尴尬保护

杨邦杰曾是农业部农业资源监测总站站长，透过遥感监测，他看到了过去这些年中国整个土地利用格局的大转变：长江三角洲、珠江三角洲以及江淮平原、成都平原，大量的水稻田变成了城市、高速公路；东北大量的湿地被开垦，变成了耕地。

“历史上，中国都是南粮北运，长三角、珠三角、淮海平原和成都平原是膏腴之地，沃野千里，为中国提供粮食，‘湖广熟则天下足’，然而，由于30年来的高速发展，这些很好的耕地都变成了城市，粮食的生产基地只有不停地向东北发展。”杨邦杰说。

新疆也面临着同样的问题。“新疆的湿地开垦非常快。很多湖泊都干涸了，一到夏天起风的时候就漫天扬沙，情况已经非常严重。”

杨邦杰说，这既是粮食生产格局的变化，也是生态布局的变化。无论是从生态安全的角度还是粮食安全的角度都是巨大的变化，它改变了中国数千年来的土地利用格局。

再回看整个土地利用格局变化的逻辑，大概是：农村让位于城市，生态的安全让位于粮食的安全，环境的保护让位于经济的增长。

在新一波的城市化以及产业转移的浪潮中，这个趋势并没有明显放缓的意思。

从正在进行的第二次全国湿地资源普查结果看，已完成调查的6个省份中，北京、吉林和广东的湿地面积在进一步减少，黑龙江、江苏和天津湿地效益和功能还在下降。

自然湿地的面积在减少，湿地的生态功能在下降——这个趋势一直没有得到遏制。

“像昆明这样的地方，可以概括地说，保护的速度跟不上破坏的速度。就以滇池湿地为例，保护的速度跟不上破坏的速度。”云南省林业厅副厅长郭辉军很无奈。时至目前，由于工业排污问题尚未得到彻底解决，城市生活污水处理率偏低，仍有大量未达标污水注入滇池。

从国家林业局副局长印红的分析来看，湿地破坏的主要直接原因是基础设施建设、土地开垦、引水、富营养化、污染、过度捕捞、过度利用以及外来物种的引入，主要间接原因是人口增长和经济发展加快。

这并非问题的全部，更为根本性的原因当是，湿地保护缺乏立法和制度上的保障。

在现有的法律和制度框架内，原生、自然的湿地多被定义为“荒滩”、“荒水”，在现行土地分类中被列入了“未利用地”，往往成为保障耕地、建设用地、林地等的牺牲品。

“在有限的国土开发空间格局中，湿地在土地利用方式的竞争中始终处于劣势的地位而没有改变。”印红颇为尖锐地指出，这直接导致了湿地面积的锐减。

“地方政府往往会把它当做后备资源而没有意识到保护它的重要性。”杨邦杰对《中国经济周刊》说，现在很多地方领导的心目当中都是将湿地作为一种后备资源来对待，“看到湿地就会想，放在这里不利用多可惜呀。”

“最典型的就是海岸，海岸本来有很多红树林，对海岸的保护很重要，但这几年大量填海、围海造田，破坏了很多湿地。滩涂既是生物多样性的保障也是渔民生存的资本，但大量的滩涂正在消失。”

在中国18000公里长的海岸线上，这样一些直接甚至带有些强暴的经济力量并不罕见：填海工程、房地产开发、旅游开发。

“你看天津渤海湾、曹妃甸、辽宁营口填了多少地……再看福建、浙江、江苏，都在消灭滩涂。”杨邦杰有些激动。

以浙江为例，根据《浙江省滩涂围垦管理条例》，滩涂的宜农、宜渔、宜水、宜建开发被明确鼓励。在2010年初的浙江省围垦工作会议上，当地官方这样总结：“围垦的贡献在浙江是可歌可泣的。仅‘十一五’以来的4年，我省就圈围了47万亩……”

事实上，不只是浙江，《福建省沿海滩涂围垦办法》、《江苏省滩涂开发利用管理办法》等都有这样的规定。有时甚至规定开垦一亩滩涂给予高达6000元的补助。

在中国这条漫长的海岸线上，涌动的是发展的冲动与欲望，滨海湿地则成为了经济思维下满足欲望的牺牲品。

郭辉军告诉《中国经济周刊》，他们最头疼的是开发商。“现在最大的问题是你这个湿地保护好了，开发商就想过来。因为在一个比较好的湖边或海边做开发能赚钱，湿地已经成为房地产开发和旅游开发的新热点了。”

问题的关键还是地方政府对湿地保护重视不够，甚至没有意识。

“他们觉得湿地的保护对他们影响不大。从发展的角度看，这块地是保留还是开发，完全根据它的需要。比如，有些城市，它想搞生态城，它就有保护湿地的意识，将湿地作为旅游景点开发和保护；但如果它想要发展工业的时候，就会把湿地填掉搞开发区。”某地林业系统的一位官员说，这种随意性在很多城市都存在。

这也是湿地当前在城市发展当中面临的两种认识和命运。

在广西，一些红树林湿地，地方政府申报各类湿地保护区的积极性并不高。“他们担心什么呢？他们担心报了保护区之后，国家投入的钱太少，他们反而没有自主权了，他们想用的时候没得用。”这位官员说。

广西壮族自治区林业厅副厅长刘中奇向《中国经济周刊》分析：现在积极申报保护区的那些地方，无非有两个利益驱动，一是希望得到国家的项目资金，二是需要这个品牌来搞旅游。如果说纯粹是为了保护，地方政府的积极性并不高。因为一旦申报了以后，就必须要根据国家的规则来管理和保护。如果国家没有钱来投入的话，他们不愿意把自己的手脚给绑住。

这是一场主角不是湿地的博弈。

“十一五”90亿投资仅落实三成

“国家必须要加大力度对湿地保护进行投入。如果再不重视，未来红树林的保护仍然没有保证。”刘中奇副厅长很担忧。

缺钱——这是一个被列入保护区范围的湿地普遍面临的大尴尬。

黑龙江省集贤县的安邦河自然保护区，是黑龙江省最早成立的一个省级自然保护区，其前身是一个芦苇公司。在变身为保护区之后，它仍然是一个自负盈亏的单位。

这个保护区的负责人告诉我们，他们目前解决资金不足问题的主要办法包括：一是把部分湿地出租给农户做耕地，又称“以耕养湿”；二是在保护区内发展湿地生态旅游。

然而，从严格保护的角度看，这两个办法都不“合规”。尤其是“以耕养湿”。

这位负责人抱怨说，“但我们几乎一点没得到国家的资金补助。国家想把湿地保护好，一点不投资恐怕难度就非常大。我们也要吃饭和开支，只能出租土地，可是土地出租了还怎么保护？不存在矛盾吗？”

这并非个案。因为资金投入不足，在黑龙江省一些保护区内，“以耕养湿”的现象并不罕见。资金投入的不足，也几乎成为每一个保护区抱怨的重点。

“十一五”期间，国务院批准了《全国湿地保护工程实施规划》，根据该规划，“十一五”期间保护工程总投资90亿元，其中中央是42亿元，地方配套48亿元。

但实际上，无论是中央还是地方的资金，都没有足额到位。整个“十一五”期间中央累计投入14亿元，地方配套资金17亿元。

而且在一些地方，中央与地方的投入比例已经失衡。“湿地保护资金投入严重不足。国家如果来1块钱，地方要配4块钱，这对西部地区来说是非常困难的，配到最后都是假的，即使承诺了，但最后用完国家那1块也就完了。”在2010年11月16日召开的全国湿地保护年会的小组讨论会上，贵州省林业厅副厅长沈晓春提出，希望国家对西部地区不再提配套的问题。他坦言，资金配套令他非常头疼。

“中央拿4块，地方配1块，西部都做不到。”讨论会上，坐在沈晓春旁边的另一位西部地区官员忍不住插话。

当然，中央也拿不出“4块”。“十一五”规划中央投资的到位率仅为38.4%。

“即便如此我们也已经很满足了，毕竟新世纪以来中央政府在财政资金上是拿了钱的。”国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁对《中国经济周刊》表示。

中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员朱建国在一份调研报告中分析：造成湿地保护资金短缺的主要原因，一方面，与国家的整体经济发展水平有关，更与目前湿地保护经费来源未能像环境保护、水资源开发与保护、草原利用与保护、防沙治沙等工作经费那样被列入各级政府国民经济与社会发展计划之中息息相关，即湿地及其生态系统保护问题，仍没有真正列入地方政府有关部门的重要日常工作议程之中，目前各地来自政府渠道的湿地保护工作经费不但不足，且缺少制度化的保证。

“十年可成”与官员考核

在云南省林业厅湿地办主任钟明川接受《中国经济周刊》采访的前几天，其下属一个保护区的局长跟她说，“我觉得监测和科研最重要了。我花了很大的力气(去保护)，可是领导一来，还是没有东西拿给他看。其实湿地就是这样一种状态，你最基础的数据都拿不出，你没有办法去说服别人这个东西有多重要。”

因为有关湿地的研究还很薄弱，当湿地保护面临威胁时，拿不出具体的、有力的数据为科学合理保护湿地提供技术支撑，也难以让地方领导从更直观和具体的数字上来了解湿地的价值。

“我们应该有一个指标衡量体系，有可以量化和数据化的东西，这样拿出来的成果才能有说服力，才真正能够得到地方政府的重视。值得高兴的是，这方面的工作已经开始了。”西藏自治区林业厅副厅长黄采艺认为，湿地保护虽然仍处于艰苦创业阶段，但重点的工作还是要下决心往前推。“很多人还吃不饱，但原子弹还是要造的”。

“真正要把一个地方(湿地)治理好，需要相当的人力、物力和财力。至少我们3年出不了成效，5年也很难出成效。如果成效快，一届政府能够见到，如果是10年以后才见成效，这一届政府会怎么认为呢？”钟明川说。

在现行的行政考核体制之下，地方政府官员大多只对5年以及更短周期内见效的事情感兴趣，超过5年，他们等得及吗？

在此次全国湿地保护年会上，印红副局长直言不讳：“对于湿地的生态服务功能，目前大部分的政府工作人员和整个社会尚缺乏全面认识……湿地生态系统维持环境质量，影响环境容量的重要功能尚未得到正确认知和政治肯定。”

这是当前湿地在中国的现实。主司湿地的官员难免羡慕其他林业口的同事。

1998年，长江流域发生特大洪涝灾害。该年的8月18日，即长江沙市段水位达到创纪录的45.22米的第二天，时任国务院总理朱镕基即提出根治水患的32字综合治理措施：“封山育林，退耕还林，退田还湖，平垸泄洪，以工代赈，移民建镇，加固堤坝，疏浚河道。”而首要是，“全面停止长江、黄河流域天然林采伐，实施天然林资源保护”。

此后，这一被简称为“退耕还林”的政策实施了近10年。

突发事件对中国生态政治的影响，少有比这次更具典型性。然而，以灾难为代价来换取政治的礼遇，并非正常，而且代价高昂。

让“湿地”保护纳入“十二五”规划

杨邦杰以为，从生态安全的角度，湿地与森林应予同样的保护待遇。

但这似乎有点难。无论是世界还是中国，保护湿地的历史还相当短暂。

1971年，在伊朗一个不知名的小镇拉姆萨尔，来自全球36个不同国家的代表，签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。由名字大概可以知道，建立湿地公约的直接原因是因湿地破坏和对水鸟种群的影响。后来联合国起草发布的《世界自然保护大纲》将湿地与森林、海洋一起并列为全球三大生态系统予以保护。

然而，即使“环境保护主义”被定义为20世纪下半期最重要的社会思潮并延绵至今，但到了2005年，联合国千年生态系统评估(MA)的结论仍然是：湿地退化和丧失的速度超过了其他类型的生态系统退化和丧失的速度。

而湿地真正进入中国执政者的视野已经是1992年加入《湿地公约》以后的事情。此后的近10年时间里，国家在湿地保护上无论是投入的精力还是财力都相当有限。

直至2004年，国务院办公厅发出了《关于加强湿地保护管理的通知》，其重点在于抢救性保护湿地。这是中国中央政府第一次就湿地保护作出明确声明，一定程度上被解读为“湿地保护已经纳入国家议事日程”。

也正是这个具有里程碑意义的《通知》，使得相当一批面临破坏威胁的自然湿地通过建立不同级别保护区的方式被抢救性保护了下来。至今为止，中国已建立的各级湿地自然保护区550多处；国家湿地公园试点100处、地方湿地公园 120多处；国际重要湿地37处，使1795万公顷、约49.6%的自然湿地受到了较为有效的保护。

云南省林业厅副厅长郭辉军说，中国的湿地保护才起步10多年，尤其是在没有立法提供保障的情况下，取得这样的成绩已是相当不易。

还是在这个讨论会上，有人提出：未来，在中央领导人的讲话里，能不能把“湿地”两个字点一下？这个对地方推动工作很重要。

对此，国家林业局湿地保护管理中心主任副主任严承高迅速并略带兴奋地回答：十七届五中全会里已经出现了。会上通过的《“十二五”规划建议》中提出要“实施重大生态修复工程……保护好草原和湿地”。

“从2009年到2010年的中央一号文件，我们一直在协调，在慢慢地推动。”严承高说，哪怕是只增加“湿地”两个字，也是一个进步。

终于在2009年的中央一号文件中提出了“启动湿地生态效益补偿试点”。这是湿地生态效益补偿制度上升为国家意志的一个标志。

当前，保护者们正在努力将湿地保护的重大政策和机制问题纳入国家“十二五”规划纲要之中，以争取更好的政治和社会环境。

蒙特勒记录：

湿地保护的黑名单

根据《湿地公约》，任何国家因任何原因对国际重要湿地已经或即将造成重大负面影响的，必须立即报告《湿地公约》秘书处和其他缔约国，并马上采取措施排除负面影响，否则该国际重要湿地将被列入“蒙特勒记录”。

湿地是什么

湿地，国际通常的定义是指适宜野生动植物生存、具有调节生态环境功能的常年或季节性积水地带和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽、湖泊、河流、滨海等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息或重点野生植物原生分布的人工湿地。

湿地立法之难

在无法可依的窘境中，湿地成为一片有利可图的“无主之地”

《中国经济周刊》记者 郭芳 马玉忠I黑龙江、云南、福建报道

“这个事情好难，真的难死了。”这是黑龙江省挠力河自然保护区长林岛保护站站长张丰江接受采访的第一句开场白。

他的倾诉有些迫不及待，作为湿地保护最基层的官员，14年来，他鲜有向外界倾诉的机会。他说，这14年来，他们太苦了，不光是体力上的，有心无力或是力不从心都是更大的煎熬。

他们正在等待一个案子的二审判决。因为湿地保护，他们被农民告上了法庭，原因是：他们保护过程中对破坏湿地农民采取的扣押车辆等行政行为违法。

在一审判决中，法院认定了他们的具体行政行为缺乏足够的法律依据；但另一方面，法院也没有支持农民的行为，因为农民的耕种确实破坏了保护区的湿地。

“国家层面如果再不立法，湿地消失的速度将会非常快。”这样的诉讼已经不是第一起，张丰江说，他感觉筋疲力尽。

尽管上世纪80年代联合国《世界自然保护大纲》已将湿地与森林、海洋一起并列为全球三大生态系统予以保护，但至今为止，中国的湿地保护仍不能像森林和海洋保护那样有专门的法规。仅以《黑龙江省湿地保护条例》这样的地方性保护条例，对于严重毁坏湿地的行为基本无能为力，“不能像森林法那样适用刑事制裁，根本看不住”。

“到处都在填海，你看多么严重。为什么填呢？因为便宜啊。填海比征地来得便宜和简单，而且又没有法律去约束它，为什么不填呢？作为主管部门我们肯定是反对，但我们没有法律依据去制裁他或是处罚他。”广西壮族自治区林业厅副厅长刘中奇对不断消失的海岸线感到无奈。

像其他主管棘手问题的官员一样，各地方湿地保护系统的官员也会间歇性地表达愤怒：森林有森林法，土地有土地法，海洋有海洋法，而湿地没有法，这意味着湿地可以乱破坏，把湿地毁了，把它变成开发区了，也没事，没人追究，因为没有法嘛。

这是基层湿地保护的现实困境。

“形势已经非常紧迫，如果立法再不出来，情况就会非常糟糕了。”云南省林业厅副厅长郭辉军所说的形势指的是：第一，湿地面积依然在大幅度地减少；第二，天然湿地转化为人工湿地的速度很快，而这二者在生态功能上的差别相当大；第三，湿地过度利用带来的污染已经越来越严重。

中国工程院院士金鉴明提供的数据听起来也许更糟糕：中国遭到破坏的湿地遍布华夏大地，破坏程度已经波及原有湿地的40%～50%。

“我们现在的湿地保护管理工作最重要、最关键、最带有根本性的，就是要出台一部国家层面的湿地保护方面的法律法规。”在不同场合，国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁一直在呼吁。

然而，现实的情况是，湿地的立法也许比湿地的保护还要艰难。

禁耕难题：湿地保护陷入“不对等战争”

由于立法的缺失，像长林岛保护站这样被农民告上法院的案子在黑龙江省并不鲜见。

因为资金的缺乏，一些大的湿地保护区，“有的有边界有的没边界，有条件的拉一网，没条件的直接就是敞开的，与农民的耕地直接接头。因为湿地非常肥沃，农民会疯狂地抢地头。因此，蚕食湿地的情况十分严重。”黑龙江省农垦总局林业局局长郭宝松告诉记者。

他是一位学者型官员，对湿地保护有专门研究。他管辖下的挠力河自然保护区属于国家级自然保护区。

湿地保护者与农民开始了一场“战争”。“他们种完了，我们毁，我们毁了，他们再去偷着种，不断地重复拉锯战。”如果不这样，湿地根本守不住，一开垦动辄百亩。

每到春耕的时候，黑龙江省农垦总局林业局湿地保护部门和挠力河自然保护区周围的农民就会有一次“夜里游击战”。春耕前后的那两三个月，湿地保护部门的工作人员“根本别想回家睡觉”。

“农民恨不得每次夜里去播种，听着执法部门去了，就把灯一关，那都是在湿地里，你根本找不着他。后来我们就研究，出动飞机，在飞机上喊话。如果在播种的时候控制不住，等都长出来，而且长得非常不错的时候，你再控制就更难了。等他有了收获，第二年守法的农民也都要去种了。”

尤其是在粮价上涨的时候，冲动愈发难以遏制。“最疯狂的时候，我们都感觉有些控制不住了。那边拿着镐、锹就来了，你要阻止，就和你打，都到这种程度了。”郭宝松说。

林业部门于是频繁地扣车、毁苗，“他们种完了，我们毁，我们毁了，他们再去偷着种，不断地重复拉锯战。”郭宝松说，如果不这样，湿地根本守不住，一开垦动辄百亩。

这种对抗在2008年达到了高潮。最多的时候，他们扣押了农民70多台车。

但最终他们发现，这是一场不对等的对抗。

在缺乏国家上位法的情况下，他们进行湿地保护的唯一依据是《黑龙江省湿地保护条例》。然而，根据该条例，只有罚款一种处罚形式。“罚款都按平方米算，每户违法耕种都动辄几百、上千亩，一算都是天文数字，根本付不起。”

付不起的处罚结果也就等于没有处罚。结果是，轻微的毁坏行为被执行了罚款，严重的毁坏行为则是处罚不能。

“我们想把这些案件移交给公安作为刑事案件起诉，但法律上站不住脚，只能放人。但是你扣了人家的车，又毁了人家的庄稼。于是，他们就状告林业局。”

在湿地保护上，林业部门于是承受了超常的压力。“一些部门领导说，你们不要太激化矛盾，农民一上访，这地方就不稳定。而且，哪个林业局长如果天天扣车、抓人，那以后他就要受到人身威胁了。”

有的地方想了这样一个办法：在湿地里，组织把树栽上，栽上树就受森林法保护了，再去动，就可以追究刑事责任。因为《森林法》里，有关于严重破坏森林行为的刑事处罚规定。

“可是把湿地变成林地，按道理也是不允许的，但这也是被逼无奈。因为以目前的情况来看，作为湿地来保护，没有法律的支持根本保护不了。”郭宝松说，又或者我们的投入真的足够，能够在边界上建起围栏，让想侵占湿地的农民进不来，那就好一些。

但目前的条件下，“围栏计划”显然无法实现。而且就算实现，也难以围住湿地这片有利可图的“无主之地”。

多头管理与各自为政

尽管如此，相比全国的大多数省份，作为第一个出台湿地保护条例的省份，黑龙江省的情况已属乐观。

“因为黑龙江是林业大省，超过一半的土地是林地，湿地中有很大一部分本身也是林地，有林权证，属于林业部门的管辖范围内，这决定了林业作为主管部门的压力比较小，湿地保护条例出台也就比较顺利。”黑龙江省林业厅保护处处长陶金告诉《中国经济周刊》，在2003年《黑龙江省湿地保护条例》出台之后，很多省份都派人到黑龙江来作调研。

至今为止，已有黑龙江、内蒙古、辽宁、湖南、广东、四川、陕西、甘肃、宁夏、吉林、西藏等11个省、自治区出台了地方湿地保护条例。

“但还有很多省份的情况显然要更复杂些。例如有的滨海地区，滨海湿地是属于海洋部门管的。海洋部门的权力大，地盘也大，你林业部门根本插不上手，立法就很难了。”陶金说。

虽然不是滨海地区，但“千湖之省”湖北的保护条例出台也相当艰难。

湖北省林业厅副巡视员何先国接受《中国经济周刊》采访时透露，湖北省政府法制办已经多次调研，也同意提交，研究了几次，但在会上根本通过不了。各方面的意见不统一，反对的理由很多。

最主要的理由是，湖北是全国重要的淡水鱼生产基地和粮食生产基地，在进行立法讨论的时候，大家都认为水产品生产会受到影响。

“各级领导都担心进行了湿地保护之后，会影响到水产品基地的地位。实际上不是那么回事情，这是我们对湿地认识不完全或不准确。”何先国举例说，以洪湖为例，在实施保护之后，鱼的种类和产量都有很大的提高。

然而，这些年，在湖北，湿地保护部门与农业生产部门的矛盾几乎无可避免。

一次会议上，农业厅长对林业厅长说，你应该到山上去，你到我们沙家浜来干什么？

“农业部门担心湿地保护对渔业生产有冲击，开会的时候就有一些矛盾。毕竟湿地保护的提出也只有十几年，湿地保护的概念各级领导认识的程度有深有浅，同时在没有上位法的前提下，有的省通过一个保护条例可能相对容易，但湖北省就很不容易。”何先国坦言。

站在国家林业局的立场，“我们不反对捕鱼，但我们要求第一，不要围网养鱼，不要水体里投放饲料，因为如果投放了饲料水体就污染了，下游也会跟着污染；第二，我们不希望过度捕捞，因为如果过度了，生物链就会有问题。”马广仁对《中国经济周刊》说。

从这个角度看，利用和保护虽没有绝对的冲突，但也并不始终保持和谐。

“以农业为例，因为湿地周边的土地不能使用化肥和农药，但农业生产为了保证产出，就一定要用这些；再一个，农业干旱的时候就需要湿地大量地排水，但是湿地要保证一定的最低量，不能排到低于那个标准；又比如，在湿地捕鱼的船是渔业部门发的捕捞证，我们只能劝阻，但无权吊销它的捕捞证，这就是一个管辖冲突。”郭宝松说。

这显然不是问题的全部。

很多湿地保护区基本上都是这样一个准则：哪一个部门愿意给项目资金，就愿意归哪一个部门管理。

“按照国家规定，对一些重要湿地要建立自然保护区或者建立湿地公园。但关键是建立保护区之后，机构、体制、行政关系全变了。国家对湿地管理行政职能的分工在林业部门，但农业部门会说，我经营了几十年，现在突然让你去管理，这就有问题了。”何先国认为，几十年都是这么一种体制，突然要改变，很难。

当然，各地方保护区并不在乎到底是哪个部门在管。他们在这个问题上的态度很务实。

《中国经济周刊》在各大保护区进行湿地调查时，不止一个保护区的负责人告诉记者，很多保护区基本上都是这样一个准则：哪一个部门愿意给项目资金，就愿意归哪一个部门管理。

由于湿地涉及多项资源要素，因此国土、林业、农业、环保、水利、海洋、建设等多个部门的职能均涉及到湿地。而根据2008年新一届政府所明确的国家林业局在湿地保护方面的职责是：组织、协调、指导、监督全国的湿地保护工作，即国务院明确了国家林业局在湿地保护方面负有组织协调的职能，却并没有赋予其“统一管理”职能，因而形成了统一组织协调前提下的多部门单要素管理的行政管理格局。

这是全国湿地管理体系的一个现状，然而，这也成为林业部门的尴尬。而各自为政的弊端终于带来了立法博弈的难题。

艰难的部门立法

早在2004年湿地保护管理中心尚未成立的时候，国家林业局就已经成立了专门的起草工作组，组成了由众多来自各部门的知名湿地保护专家的专家组，开始了《湿地保护条例》的调研、论证和起草工作。

2005年8月，中央编办才正式批准成立国家林业局湿地保护管理中心。可以说，湿地保护中心成立以后，湿地保护立法的推动占去了他们最主要的精力。

“关于国家层面的湿地立法，准备的相关材料已经有半人高，国内和国外都进行了调研。”马广仁说，这些年，他们一直在努力。

然而，相比地方，国家层面湿地立法的推动似乎更加艰难。

从目前国家湿地保护的制度安排来看，采用了综合协调、多部门管理的这样一种模式，这决定了湿地立法会涉及到多部门的利益。

“现在的难度就是协调不下来，每个部门都有每个部门的利益，每个部门都不想丧失这个利益。”一位参与湿地立法的学者对《中国经济周刊》说，这样肯定是保护不好的。“从国家大局出发来考虑，部门之间就不要再争议了。”

然而，部门利益并不总是与大局利益保持一致。这是很多地方湿地保护条例难产的原因。湖北是其中的一个缩影，它折射的是整个国家湿地立法的尴尬。

与湿地立法关系比较密切的部门是环保、水利、海洋、国土和农业这5个部门。根据这位参与立法的学者介绍：一些部门对立法比较支持，但有的部门认为，相关立法已经比较明确不同湿地类型的部门管辖，林业部门不应该再插手。

“林业局方面则认为，他们并没有想要通过湿地立法把原来其他部门管辖的事情弄来归自己管。”这位学者透露，林业局湿地系统的一位官员这样表态：该谁管理的谁就应该把它管理好，但必须通过湿地立法把该保护的我们保护好，该利用的我们也同意利用。

还有的部门则认为，湿地不是立法的问题，而是执法的问题。因为在此之前，湿地的相关立法已经散见于《森林法》、《水法》、《环境保护法》、《草原法》、《海洋法》。

但在这位学者看来，湿地保护现今仍然处于无法可依，甚至更糟的状态。

例如《农业法》中规定“禁止围垦国家禁止围垦的湿地”，这是至今在法律中最详细的规定，但由于国家禁止围垦的湿地是什么？在哪里？没有规定。围垦了怎么办？也没有规定。

再例如，《土地管理法》第4条第2款规定：按用途“将土地分为农业用地、建设用地和未利用地”，湿地既不是农业用地，也不是建设用地，当然就归入了未利用地，成了开垦的对象。

“更多的法律法规中连‘湿地’一词都未出现，只能把湿地当成‘土’、‘水’、‘野生动物’等某一个单要素的自然资源去进行管理，而不是从保护湿地生态系统出发的。”这位学者说。

目前，世界上的一些湿地大国已制定了专门的“湿地”法规，例如韩国、美国、瑞士等。与此同时，这些国家也制定了专门的湿地保护政策。例如，加拿大于1991年颁布了《加拿大联邦政府湿地保护政策》，美国联邦政府环境政策办公室于1993年颁布了《保护美国湿地》的国家湿地保护政策文件，澳大利亚政府于1997年后制定了《澳大利亚联邦政府湿地政策》。这些保护政策甚至起着比国家法律更为重要的作用。

在郭辉军看来，立法最后能不能取得成功，“聪明立法”是关键。“要科学立法、人性立法，还要聪明立法”。

以云南为例，正在进行的湿地保护立法中，他们突出强调的是“天然湿地保护条例”，“人工湿地”并没有被列入保护范围之内。“严格界定保护的范围很重要，我们旗帜鲜明地保护天然湿地，老百姓不会有意见，其他部门也不会扯皮。”郭辉军认为，“保护一定要有个重点，保护什么，利用什么，都要界定清楚，否则最后弄了半天该保护的没有保护好，不该保护的倒是扯了一大堆矛盾，弄得非常被动。”

目前，该条例已经在云南省政府这一环节获得通过。

然而，国家林业局有湿地系统官员认为，云南省有其特殊性，“他们绝大多数的湿地是天然湿地，这样立法当然没有问题。但对于那些人工湿地占有比例较高的省份就不一定适合了。放眼整个国家也是同样的道理，因为天然湿地消失的速度非常快，人工湿地占有的比例在加大。如果不保护人工湿地，那么，我们的湿地面积就更少。”

在全国林业系统的一次内部会上，马广仁对他的同事们说，希望各省积极推动地方湿地保护条例的出台，这样，对国家层面的立法也是积极的推动。

地方的主管官员则对《中国经济周刊》感慨：“在没有国家上位法的情况下，我们自己的立法往往难产。”

然而，“立法再不出来，湿地就真的岌岌可危了。”长林岛保护站的站长说，“一个国家正常的管理不能总靠‘游击战’吧？”