煤化工“示范”十年相关政策“左右”摇摆十年

文章来源:国家煤化工网 发布时间:2016-03-22
如果回忆2004年我国发生了什么样的能源大事,也许并不是所有人都能脱口而出。但如果说那一年的一个并不起眼的国务院文件,启动了中国煤化工产业黄金10年,人们一定会记忆犹新。但是在这难得的煤化工10年发展期间,国家煤化工政策却一直在左右摇摆。

如果回忆2004年我国发生了什么样的能源大事,也许并不是所有人都能脱口而出。但如果说那一年的一个并不起眼的国务院文件,启动了中国煤化工产业黄金10年,人们一定会记忆犹新。但是在这难得的煤化工10年发展期间,国家煤化工政策却一直在左右摇摆。

政策刺激

那个具有历史意义的文件是2004年6月30日,国务院出台《能源中长期发展规划纲要(2004-2020年)》(草案)。这个规划字里行间虽并未明确提出现代煤化工的概念,但明确了“要组织实施对大型、高效煤的气化技术开发,突破一氧化碳转化、净化、催化合成等关键共性技术”的相关表述。这个规划被认为首次从技术层面,间接将现代煤化工纳入我国中长期能源发展战略。同年8月,经国家批准,我国第一个煤制油项目——神华集团煤炭直接液化项目在内蒙古鄂尔多斯正式开工建设;2005年6月,第一个煤制烯烃项目——内蒙古大唐多伦煤制烯烃项目获得自治区政府备案,并于同年7月破土动工。这两个项目的动工,成为我国现代煤化工从设想变成现实的标志性事件,可以说一夜之间激起了许多行业专家、许多企业家、许多科技人员的雄心壮志。

紧接着,2007年4月发布的《能源发展“十一五”规划(2006年-2010年)》,标志着中国政府对煤化工技术示范项目的公开支持。在其第三章的“石油替代工程”中,规划明确写道中国应当“按照‘发挥资源优势、依靠科技进步、积极稳妥推进’的原则,加快发展煤基、生物质基液体燃料和煤化工技术,统筹规划,有序建设重点示范工程”。

同时,国务院国有资产监督管理委员会以调整产业结构为旗帜,开始大张旗鼓地鼓励中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资公司等国内五大发电集团向煤化工产业进军。

最先响应的还有内蒙古、山西等几个煤炭大省。它们敏锐地从这些信息中发现了可将原煤在当地转化为高附加值产品、大幅度提升所在地GDP的商机。记者根据公开信息整理,截至2015年6月,全国共有不同阶段的煤制油项目13个、煤制天然气项目30个、煤制烯烃项目51个、煤制乙二醇项目37个、煤制芳烃项目5个。

据国际绿色和平组织统计,截至2015年10月,投产和在建的煤化工项目已完成投资约2300亿人民币。全国煤化工产业的计划资金则逾2万亿人民币。

也许在新中国产业史上,还从来没有像煤化工产业这样能够在短短一两年就迅速聚集起人气、资金,10年时间就成为一个在全球范围内领先的产业。

十年摇摆

但实际上,在过去10年里,煤化工始终没有真正成为国家战略级产业,也没有获得国家层面的整体规划支持。记者整理了影响中国煤化工行业发展的关键政策,从中可以看出,政府对于煤化工行业的态度始终在摇摆。

在现代煤化工最初兴起阶段,政府对其基本持肯定态度,政策上也以鼓励为主。主要政策包括:2006年7月,发改委《关于加强煤化工项目建设管理,促进产业健康发展的通知》,其焦点在于控制总产量,淘汰落后产能,开发煤制油(甲醇和二甲醚)试点和示范项目;2007年4月,国家发改委《能源发展“十一五”规划》,焦点在于加快发展煤基、生物质基液体燃料和煤化工技术,统筹规划,有序建设重点示范工程。

但是,从2008年到2011年,政策则从积极倡导转变为控制现代煤化工产能的增加。

包括:2008年8月,发改委《关于加强煤制油项目管理有关问题的通知》表示,除了神华的鄂尔多斯直接煤制油项目和神华与沙索合资的宁夏间接煤制油项目外,其他煤化工项目全部停止开发;

2009年9月,国务院《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》表示,停止审批传统、现代煤化工新项目,专注于现有的现代煤化工示范项目;

2010年6月,发改委《关于规范煤制天然气产业发展有关事项的通知》更加明确,只有中央一级的发改委才有权核准煤制天然气项目,省一级发改委无权核准。同时,严格控制了十二五期间煤制天然气行业的发展;

2011年4月,发改委《国家发展改革委关于规范煤化工产业有序发展的通知》干脆明确表示要严格控制煤化工行业的发展;2011年12月,发改委《外商投资产业指导目录》将大型煤化工产品生产从“鼓励外商投资产业目录”中取消。

然而,仅据《外商投资产业指导目录》发布一个月后,政府似乎对煤化工重燃热情,政策再次悄然转向。2012年1月,能源局《煤炭深加工示范项目规划》和《煤炭深加工产业发展政策》,一气儿核准了18项关键示范项目。其中包括内蒙古和新疆等地的15个煤炭深加工示范项目。

不到半年时间,能源局再次发文,在《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》中,鼓励民间资本投资煤制气项目。2013年1月,国务院《能源发展“十二五”规划》,重点支持新疆、内蒙古、陕西、山西、云南、贵州和安徽等地的煤化工示范项目的发展。2013年9月,国务院在《大气污染防治行动计划》中表示要通过使能源来源多样化来解决中国的空气污染问题,这等于给煤制天然气项目发放通行证。2014年1月,能源局雄心勃勃地计划2020年煤制天然气总量达到500亿立方米,占到国产气的12.5%。

在接连发布现代煤化工发展利好政策的后几个月,到了2014年7月,政府似乎感觉不妙,于是政策又一次对煤化工冷脸。能源局《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》主要精神就是要在严格控制煤化工项目的审批流程和能力要求。

2014年12月,政府悄然调低了非正式的煤化工2020年目标,并表示2020年前不会核准新的煤制气项目。2015年11月,环保部组织编制了《现代煤化工建设项目环境准入条件(征求意见稿)》,加大了现代煤化工项目建设的门槛。

到了2015年12月底,环保部发布《现代煤化工建设项目环境准入条件(试行)》,要求现代煤化工项目应布局在优化开发区和重点开发区,优先选择在水资源相对丰富、环境容量较好的地区布局,并符合环境保护规划。已无环境容量的地区发展现代煤化工项目,必须先期开展经济结构调整、煤炭消费等量或减量替代等措施腾出环境容量,并采用先进工艺技术和污染控制技术最大限度减少污染物的排放。京津冀、长三角、珠三角和缺水地区严格控制新建现代煤化工项目。给现代煤化工上紧箍咒,等于形成了对现代煤化工建设的最大打压。

缘何现代煤化工政策遭遇几度起伏?这背后的原因又是如何?据国际绿色和平组织调查分析,随着示范项目的规模、范围和经验不断增长,煤化工在技术、运营、财务和环境等方面的不足变得越来越明显,因此政府也在权衡、舍取之间不断调整其对整个行业的建议。这可能是造成政府在过去10年中出台政策前后不一的重要原因。

示范得失

普遍分析认为,由于煤化工行业遵从示范先行的原则,大型示范项目的表现会影响着政府对行业的判断。国务院、国家发改委、环保部和能源局等政府部门表现出了对煤化工行业摇摆不定的态度,并出台了一系列前后矛盾的政策和建议。但反过来说,一些煤化工示范项目的不理想,政策摇摆不失为其中重要的原因之一。

大唐集团进军煤化工行业始于2005年。这一年,大唐集团第一个煤化工项目——内蒙古多伦煤制烯烃项目上马。此后的2007年、2009年和2010年,大唐克旗煤制天然气项目、大唐阜新煤制天然气项目、大唐呼伦贝尔煤制化肥项目和位于内蒙古为其他项目提供所需褐煤的大唐大型煤矿项目相继上马,总投资额高达700亿人民币。据了解,大唐煤化工资产在2009年及2010年以高速递增,按年46.8%及57.0%的比例增长。而煤化工也成为大唐集团的重要板块。

但是到了2013年,大唐煤化工板块亏损21.9亿人民币。当年大唐集团年报提出对于未来一年的策略展望,修改了其关键口号,从“以电为主、多元协同”改为“巩固发电优势地位,努力改善非电板块盈利水平,加快调优业务结构”,显示其对煤化工项目热情锐减。

2014年初,大唐集团宣布中止阜新项目的后续开发。7月,大唐集团宣布与中国国新控股有限责任公司签署《煤化工及相关项目重组框架协议》,就大唐本公司煤化工板块及相关项目进行重组。

2014年年报显示,大唐煤化工业务所带来的亏损已增长至51.6亿人民币。在年报中,大唐集团对2015年的展望,再一次改变了方向。它再也不提“努力改善非电板块盈利水平”,而改为“巩固发电优势地位,加快调优业务结构”。大唐集团重新聚焦于电力板块。

10年下来,大唐未从曾经雄心壮志的煤化工项目中拿到相应的回报,反而一直被各种煤化工项目的负面新闻缠身。

同大唐集团煤化工表现相呼应,2014年政府对煤化工产业的态度也出现重大转折。最终,在2014年12月,媒体报道,称中国政府改变了原先在煤制天然气项目上的积极立场,并削减了煤化工行业非官方的2020年目标。

煤制天然气:从原先的500亿立方米降至150亿立方米;

煤制油:从原先的3000万吨降至660万吨;

煤制烯烃:从原先的2400万吨降至1500万吨;

同时,报道称,政府在2020年以前不会核准新的煤制天然气项目。

在此案例中,我们可以看出,作为央企,大唐集团进军煤化工绝不是其一家之念,而是得到了政府主管部门的指示和支持。所以,进军煤化工不仅是大唐集团做出的决策,也是主管政府部门做出的决策。同样,拉大唐煤化工项目入驻的地方政府、为大唐煤化工示范项目提供资金的国有商业银行也做出了相同的决策。那么结论应该是,对大唐煤化工的反思其实也应是对中国煤化工政策的反思。

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