目前农村环境问题日趋严重，生态脆弱区域的农村环境问题更应重视。与城市和工业污染特点显著不同，农村面源污染具有分散性和随机性的 特点，环境产权不明晰，污染主体不集中，农民收入较低，使得“谁污染谁治理”在农村地区难以推行，环境污染的外部成本难以靠农民治理全部内部化。由于农村 基层环保机构不健全，农民的环境意识低，使环境政策在农村地区“软化”甚至失效。而当农村环境污染再叠加在脆弱的生态系统上时，治理的难度更大。因此，在 采取工程措施、法律约束和宣传教育基础上，政府的行政手段仍是十分必要的。目前我国已经实施了“以奖促治”的农村环境政策，取得了一定效果，但是行政手段 单一，难于面对复杂的农村环境形势，迫切需要农村环境政策因地制宜地改良和创新。按照激励机制和引导机制相结合，普遍推动和分类指导相结合原则，实施政府 与农民共同治理，由政府征收环境费、政府以奖励和补贴方式激励农民参与治理，并由第三方评价环境政策效果，构建“征补共治”型农村环境政策，是农村环境治 理政策手段一种新的探索和尝试。

当前农村环境政策存在不足

目前农村环境政策还有欠完善之处:由 于我国农村区域差异显著，农民收入差异大，单一的政策难于应对复杂的农村污染形势；由于农村环境政策对基层政府环境事权和责权没有做出清晰的界定，使农村 的环境监管任务不明确；由于基层村委会对政策信息不灵通，理解内涵不到位，乡规村约的制定滞后或者脱节于上级环境政策。

根据全国污染源普查结果:农业源污染物排放对水环境影响较大，是化学需氧量、总氮、总磷的主要来源，其排放量分别占排放总量的43.7％、57.2％和67.4％。 农村点源污染与面源污染共存，农业污染、生活污染和工业污染叠加，工业及城市污染向农村转移，农村环境保护的政策、法规体系不健全等，这些都制约了农村经 济社会的可持续发展。为此，国家正在推进农村污染防治适用技术和示范工程，开展农村生态示范创建，加强农村环境保护监管体系建设以及健全农村环境保护的政 策法规体系。目前，国家“以奖促治”农村环境政策已实施3年，初见成效，“连片整治”示范效应初步显现，“以创促治”、“以减促治”和“以考促治”正全力推进。然而，在政策手段的实施过程中，也暴露出一些不足之处。

目前农村环境政策还有欠完善之处:由 于我国农村区域差异显著，农民收入差异大，单一的政策难于应对复杂的农村污染形势；由于农村环境政策对基层政府环境事权和责权没有做出清晰的界定，使农村 的环境监管任务不明确；由于基层村委会对政策信息不灵通，理解内涵不到位，乡规村约的制定滞后或者脱节于上级环境政策。

由于“政府治污”与“农民致富”利益相悖，农民自利排他的短期愿望与政府公共服务长期效果构成严重冲突，出现农民不想干、不会干的现象；要么指望政府项目全 包，投资全管，而成效独享，不愿付出；另外，农民参与无奖励，消极或恶意排污无惩罚，没有利益诱导，导致农民参与环境治理的积极性较差。

奖补与促治谁先谁后？政府愿意农民先治理，先见环境效益后给奖补资金；农民愿意先有资金启动，甚至先借奖补资金后还环境效益，政府与农民、环境效益与奖补资 金出现配置时差。由于各级财政没有单列环保奖补资金预算，奖补依据、发放标准、发放方式等存在一些随意性。多年来，各级政府偏爱命令控制为特征的管制型手 段，缺乏政府公益性与农户私利性的利益耦合，政策向民本性倾斜不足，导致农民没有足够的参与权、决策权和裁量权。现阶段，只有政府管制手段的强制性与农民 发展的利益诱导性相结合，才能取得更好的环境政策效能。

目前，我国水权和环境权属于国家所有，没有明确区分其经营权、处置权和收益权，模糊的水权和环境权，再加上农民收入水平较低，对生态产品需求不足，为此，在 狠抓政府环保责任制的同时，把政府的环境责、权、利进行“分权式”地拆分给农民一部分，并与农民的责、权、利统一起来，才有利于利益制衡和激励相容，取得 更好的环境治理效果。

纵观始于上世纪50年 代后期的白洋淀流域治理过程，治理经验可总结为“五多”和“五少”，即应用工程技术手段多，构建长效管理机制少；财政性环保投入多，社会多元化融资少，政 府主导包揽多，市场机制和公众参与少；管制型政策手段多，利益诱导型手段少；工业点源城市生活源治理多，农村综合治理和流域管理少。“十二五”期间，迫切 需要技术、行政、经济、政策法规和宣传教育多手段联动，农村环境污染治理设施“硬”工程与运行管理“软”手段并用，迫切需要农村环境政策手段因地制宜地创 新，有力保障治水治污。

“征补共治”型农村环境政策探索

“征补共治”型农村环境政策是指地方政府向农民适度征收环境费后，再以财政支出奖励和补贴给农民，将环境管制与利益诱导相结合，兼顾激励与约束作用，形成政府主导、农民参与并逐步由第三方评价环境效果，实现协作共治的农村环境治理的政策手段。

1.”征补共治”型农村环境政策内涵

“征补共治”型农村环境政策是指地方政府向农民适度征收环境费后，再以财政支出奖励和补贴给农民，将环境管制与利益诱导相结合，兼顾激励与约束作用，形成政府 主导、农民参与并逐步由第三方评价环境效果，实现协作共治的农村环境治理的政策手段。“征”是指乡、村级政府定期对辖区内村民适度征收包括垃圾处理和污水 治理的环境费，或合并为环境卫生费；“奖”是指县、乡级政府对环境效益好的村庄进行定期物质和精神奖励；“补”是对治理工程和公共治理行为进行补贴。奖补 配置可以先征后补，先补后奖，或奖补合并，或以奖代补。奖补资金主要来源于省对下转移支付或“省直管县”改革进程中的财政性民生支出。农民参与是指是以出 工代劳、参与培训到治理参与等各种可量化的环境治理行为。第三方评价是指包括以学者为主的学会、协会等非政府组织(简称NGO)和公众，对征收环境费用、奖补额度和方式、奖补资金使用、农民参与治理和环境政策效果进行公正评价的过程，包括:前评价、过程评价和后评价，其评价结果直接决定政府下一年的奖补预算安排。

“征补共治”型农村环境政策完善了现行“以奖促治”机制:治理主体由政府集权独治向官民分权共治转化；政策手段由管制型的“善政”向诱导型和社会共治型的“善治”转变；让农户在支付和参与行为中亲身体验“谁污染谁治理，谁受益谁付费”的环保原则并逐步控制排污行为；有利于构建第三方政策评价机制，为今后环境税的改革进行探索。

2.“征补共治”型农村环境政策的基本原则

“征补共治”型农村环境政策执行中要坚持:“征 费适度，奖补充分”原则。既要慎重适度地征收环境费，避免对农民乱收费，又要奖补充分，使农民收益不损失。简而言之，既要保障治理投入又要使农户福利不降 低。按收费—治理—奖补程序执行并使奖补大于收费，政府要始终坚持施利于民以激励农民治污换取环境效益。由于目前农村劳动力多外出务农，多老人、妇女和儿 童，家庭贫富不等，治污态度不统一。为此，应当按常驻人口每人或按户征收。目前，全面实施生活污染排放和减排的计量管理有困难，将垃圾与污水合并征收较易 操作。帕累托式的理想是当农村环境污染治理达到边际环境损失等于边际治理成本的均衡点即最优污染水平，当这种状态难以完全实现时，就实施全部损失部分补偿 或部分损失超额补偿即卡尔多希克斯式改进，对农村环保宜采用后者，即少收费多奖补。同时，法规手段的罚则作为“底线”应配合“征补共治”政策的实施。

3.白洋淀淀区“征补共治”型农村环境政策意愿调查

通过2010年对白洋淀的淀中村东田庄、大田庄和淀边村赵庄子和南刘庄进行的农村环境政策意愿调查，结果显示，随着环境意识逐步增强，农民在现有收入水平下有缴费治污意愿，但支付能力较低，多以个人收益增加作为对政府环境政策效果唯一的评价依据。

通过与有关环保专家、基层村委会以及农民的沟通，笔者认为，目前宜对垃圾和污水合并征收后奖补每人每月3元～8元，以后采取分别征收和奖补，逐步实现按照垃圾减量化效果奖补的政策。其中，对垃圾简单分类奖补每人每月5元～8元，并根据每户每天垃圾排放量大小，给予相应的奖补，并且在水专项示范村东田庄进行试点。实施“外村保洁员，本村来监督，日产更日清，公正严执行”的方式，由本村民监督，外村保洁员负责登记垃圾分类、排放量，并将保洁员的工资提高到800元/月～1000元/月，以保证村内生活垃圾的日产日清。村民对收费逆向监督，村委仲裁，征费和奖补公示，工资由村委会环境收费和县级政府环境奖励补贴资金共同承担。同时以乡规村约配合制定罚则，对肆意乱倒、直接倾倒垃圾和污水到水体，生活垃圾排放每月每户超出60kg(不包括建筑垃圾、煤灰和大型可回收包装等)进行处罚，标准为20元/次～50元/次，或将全部奖补资金扣掉。