污水处理:市场化需因地制宜

发布时间:2012-11-08
当前我国污水行业的市场化程度正在不断加深,但受到地方政府政策或经济发展水平制约,需注意因地制宜发展。

当前我国污水行业的市场化程度正在不断加深,但受到地方政府政策或经济发展水平制约,需注意因地制宜发展。

我国城镇污水处理能力在“十一五”时期获得极大提升,近两年又持续保持增速。截至2011年底,全国设市城市、县累计建成城镇污水处理厂3135座,污水处理能力达到1.36亿立方米/日。目前,全国正在建设的城镇污水处理项目达1360个,总设计能力约2900万立方米/日。

中国国际工程咨询公司社会事业发展部副处长彭树恒先后参与了两届城镇污水规划编制,作为“十二五”规划编制项目经理,他在采访中告诉记者,《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十一五”规划》作为国家首个针对这一行业的宏观政策,对于全面提升我国的污水处理能力具有很大意义,而今年出台的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》(以下简称《规划》),除了在此前取得成绩的基础上进一步填平补齐,升级改造,还突出了解决“十一五”时期设施建设出现问题的政策内容。

《规划》中指出,目前我国污水处理设施建设发展尚不平衡,中西部、中小城市、县城以及建制镇设施水平仍需提高。此外,管网配套相对滞后、污泥无害化处理以及再生水利用等问题亟待解决。

为此,“十二五”期间,全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资近4300亿元。其中,各类设施建设投资4271亿元,将分别用于完善和新建管网、新增城镇污水处理能力、升级改造城镇污水处理厂、污泥处理处置设施建设以及再生水利用设施建设。

政策保驾护航,污水处理相关数据节节攀升,但许多污水处理厂在运营过程中仍旧出现种种问题,实际治污效果也常遭到多方质疑。对于市场化程度逐渐加深的污水行业来说,前景并非一片光明。

资金制约管网配套

在实际采访中,污水管网的配套问题首先凸显出来。

彭树恒向记者介绍称,“十一五”期间城镇污水处理能力快速增加,污水管网配套建设相对滞后。全国设市城市每万吨污水日处理能力配套污水管网由2005年的14.8公里下降到了2010年的13公里。中西部地区设市城市及东部地区县城和建制镇的问题更为突出。

对于此种滞后,彭树恒这样解释道:“从‘十一五’执行情况看,国家对管网建设的支持和投入力度还是很大的,之所以完成情况不尽如人意,与管网建设过程中地方政府配套资金不足有很大关系”。

为此,《规划》特别强调了“十二五”期间地方各级政府要切实加大投入力度,并将规划执行情况作为市、县级人民政府目标责任考核和领导干部综合评价的重要内容,彭树恒认为,这将有利于促进和保障地方配套资金的及时足额到位。

不过对于经济欠发达地区而言,政府财力毕竟有限,因而《规划》在强调了地方政府作为城镇生活污水处理设施建设的资金投入主体之外,也提出要因地制宜促进产业化发展,积极吸收各类社会资本。

根据中国水网研究院发布的《水务产业五年发展战略白皮书》,截至2011年底,全国城镇投运的3100多座污水处理厂,从数量来看,市场化运营程度约为50%,其中BOT项目数量占大多数。

北京建筑工程学院环境与能源工程学院教授郝晓地是一名长年从事污水研究的学者,他在接受记者采访时表示,经常有民营企业找他帮忙评估政府转让的污水处理厂的情况。目前这种政府自身运营有困难,转而承包给民营企业的例子很多。在他看来,这类项目面临的主要风险,在于政府是否能够长期履行与企业事先签订的合约,如期支付污水处理费。

“像北京这样的大城市会向市民收取污水处理费,但是对于很多县镇来说,这笔钱就很难收”,郝晓地说起前不久他到北京郊县一个山区村镇考察,当地已拥有一整套由政府投资、完善的污水处理设施,但看来并没有投入使用。他说类似的情况并不少见,设施建设由政府全额投入,但包括用电、化学药品等相关运营费用却找不到承担主体,因而只能闲置。

污水处理是“富家事”

彭树恒也表示,城镇污水处理设施的运营经费主要来自于收取的污水处理费和政府补贴。目前,全国污水处理成本平均约为0.9元/立方米,随着污水处理标准和污泥无害化处置要求的提高,成本还将呈上升趋势。但从收费情况看,由于居民对污水处理收费的承担能力较弱,近80%的城市和县城征收标准低于国家规定的 0.8元/立方米,收缴率也较低。

如果一个地区收取排污费有困难,那么污水处理厂的市场化经营也就显得不太现实。

中国国际工程咨询公司资源与环境业务部副主任于晓东是《规划》的牵头负责人,在他看来,对于大部分经济发达地区而言,污水处理厂采取何种模式建设并无定论,项目可以设定合理的营利目标交给企业来做。但对于一些经济水平落后或是比较偏僻的地区而言,通常只能建设一些小型的污水处理厂,无论从管理还是技术层面都会受到诸多制约,建设和运营模式还需进一步探讨。

郝晓地也认同,污水处理行业的市场化虽是一种大趋势,但一定要因地制宜地发展。他直言完善的污水处理系统是只有“富家人”才能承担得起的事情,对于经济水平较低的地区而言,只靠政府给予投入,最终是否能够成功运营并取得相应治污效果很难保证。

而《规划》中提到的现有污水厂升级改造工作更是与地区经济水平紧密挂钩。

于晓东告诉记者,这项工作的提出主要是因为环保部此前提出了针对部分重点水域污水厂的提标要求。对于这项有争议的工作,于晓东表示,如果将过去污水处理的减排效果看做“吃肉”,那么现在就到了“啃骨头”的阶段。提标需要加大投入,相应的运营费用也上涨,边际投入与边际产出效益对比还需进一步观察。

“对于经济水平比较好的地区而言,即便政策不要求,也可能会根据实际情况扩大提标范围。但对于原本污水处理资金就紧张的地区,提标无疑十分困难”。于晓东总结道。

污水资源化更可持续

除了污水处理厂的市场化运营,目前行业中也很关注污水资源化的发展前景。作为行业的长期发展方向,目前我国在这一领域还面临不少悬而未决的问题。

以目前正逐渐成为污水二次污染源头的污泥处理处置为例,就存在责任主体不清晰、技术路径不确定等问题。导致污泥危害日益严峻,市场也逐渐由热转冷,不少专家呼吁政府尽快出台具体的支持政策。

就本次《规划》而言,其中提出了有关污泥处理处置以及再生水利用的目标和任务,但对于更详细的指导和支持内容,彭树恒表示《规划》很难穷尽,目前只能从需求和投资两方面提供参考,具体的建设问题仍需由各地自行探索。

目前各种试点都在进行中,但从《规划》角度很难给出一个兼顾全面的指导。就政策中提出的这两个领域而言,他表示接下来可能会形成一批污泥处理处置的项目,政府将给予专项资金支持;再生水项目则主要针对西北部等缺水地区提出了较高标准和要求,以加强当地的相关建设和利用。

除上述两大领域,其实污水资源化更深层次的发展将不再局限于对污水和污泥的无害化处理,而是关注于其中的能源和资源回收。

“我国的污水处理以净化水体为主,能够利用的主产品即中水。但是在可持续的理念指导下,污水中还可以回收能源和资源,中水只是副产品”,在郝晓地看来,没有将污水中的能源和资源进行回收是一种极大的浪费,同时这样的污水处理模式也是不可持续的。

从荷兰学成归国后,郝晓地一直专注于从污水处理过程中回收磷资源的研究。他告诉记者:“过去的农村拥有一套自然的营养物质循环模式:土地向人类供给营养,人类通过排泄最终又将营养物质归还土地。但自从农村展开城市化进程,营养物质不仅无法回到土地,反而流入水体造成了污染问题”。

单就污水中磷资源的回收这一项来看,具体实行方法只需要在污水处理过程中增加一个环节即可,操作和成本方面都不存在什么障碍。但当郝晓地想将这种技术引入国内时,却遭遇到了政策缺乏的困境。

“在欧洲等发达国家,政府会对回收的磷资源给予补贴,引导企业行为。但国内目前还没有相关政策”。郝晓地表示,短期来看,补贴回收的磷资源确实比单纯挖掘磷矿要显得“不划算”,但相比之下,可以回收利用的污水中的资源,不会让其凭白流失并造成污染和浪费。因此,需要政府建立一套完善的鼓励机制与政策体系,才能是污水处理走上可持续发展的道路。

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